Тема 7. Основные акты в сфере лицензирования телерадиовещания: формирование системы законодательства и практика его применения

7.1. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года: история принятия, основные положения.

7.1.1. В соответствии с ГК РФ данный акт впервые на уровне федерального закона устанавливал перечень лицензируемых видов деятельности, вводил порядок его дополнения (также на уровне федерального закона). Закон описывал общие рамки правового режима данных видов деятельности (порядок и условия получения лицензий, требования к соискателям, лицензионный контроль).

Акт учитывал наличие ранее принятых в РФ Положений о лицензировании различных видов деятельности и содержал специальные коллизионные принципы, установившие приоритет норм федерального закона: ранее принятые документы действовали в части, не противоречащей новому закону и подлежали дальнейшему приведению в соответствие с ним. Практика применения Закона о лицензировании в отдельных отраслях в сфере СМИ была неоднозначной: пробелы в системе законодательства о лицензировании вызвали споры о возможности лицензирования деятельности печатных СМИ (Закон предусматривал необходимость получения лицензии на издательскую деятельность, под которую по существовавшему Временному положению о ней 1990 года подпадала и деятельность редакции по выпуску печатного СМИ).

Противоречия применения закона о лицензировании в сфере телерадиовещания: Закон признавал потенциальными держателями лицензий как юридические лица, так и индивидуальных предпринимателей, что расходилось с нормой Положения о лицензировании телерадиовещания 1994 года (только юридические лица). Данное ограничение не играло существенной роли в телерадиовещании: в силу затратности и масштабности бизнеса только юридические лица могли позволить себе осуществлять телевещание; в то же время применение нормы Закона могло стать стимулом развития небольших местных радиостанций.

7.1.2. Закон о лицензировании вводил единое понятие лицензии, категории лицензионных требований и условий, основания и виды ответственности за их нарушение. Акт содержал детальное описание процедуры выдачи лицензии: перечень и порядок предоставления заявителем документов, требования к их оформлению, сроки рассмотрения уполномоченным органом, основания принятия того или иного решения, возможность (но не порядок) обжалования.

Закон устанавливал перечень контрольно-надзорных полномочий отраслевых контролирующих и порядок осуществления ими контроля за соблюдением лицензиатами условий лицензии. Положения этих статей Закона о лицензировании составляли в 1998 – 2001 гг. основной блок административно-процессуальных норм, применявшихся МПТР в отсутствие детального урегулирования данного вопроса в специальном законодательстве, даже на уровне ведомственных актов.

Основной элемент процедуры проверки деятельности лицензиатов – вынесение предупреждений за нарушения условий лицензии. Закон содержал перечень оснований для вынесения предупреждений, хотя и допускавший расширительное толкование; процедуру их вынесения, в том числе права и обязанности как лицензиата, так и проверяющего органа. Правовые последствия вынесения предупреждения по Закону о лицензировании: возможность аннулирования лицензии или отказа в продлении (выдаче нового разрешения) по истечении срока ее действия.

7.1.3. Соотношение и противоречие Закона о лицензировании с положениями Закона о СМИ и иными актами в сфере телерадиовещания (в том числе Положению о конкурсном порядке выдачи лицензий на телерадиовещание 1999 года; см.тему 9 настоящего пособия). Закон о лицензировании 1998 года в п.3 ст.19 содержал оговорку, согласно которой его действие не распространялось на «порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено ранее вступившими в силу иными федеральными законами». К таким законам мог быть отнесен и закон РФ о СМИ 1991 года. Это породило спор о правомерности применения закона о лицензировании к телерадиовещанию; однако данное положение было трудно реализовать, поскольку Закон о СМИ, установив необходимость лицензирования телерадиовещания, не прописал порядок его осуществления, и применение Закона о лицензировании во многом способствовало более эффективному осуществлению данной процедуры в сфере телерадиовещания.

7.1.4. Практика применения положений Закона о лицензировании 1998 года не создала значительной и разнообразной судебной практики: процедурные споры с Министерством печати могли повлечь значительные затраты средств и времени, поскольку юридическая неопределенность действовавшего режима делала результат разбирательств непредсказуемым. Наиболее значимые судебные дела были вызваны неправомерным, с точки зрения вещателей, вынесением предупреждений, поскольку Закон о лицензировании предусматривал при их наличии неблагоприятные последствия (отказ в продлении срока действия лицензии во внеконкурсном порядке). В то же время Закон о лицензировании не конкретизировал виды и даже основания определения «существенности» нарушений, за которые выносилось предупреждение, поэтому данная санкция применялась Министерством в случае фиксации любого отклонения от требований законодательства. Наибольшее количество предупреждений выносилось в период избирательной кампании за нарушение правил ведения предвыборной агитации («дела» ОРТ и ТВЦ, конец 1999 г. – весна 2000 г.).

В отсутствие детальных процедур разбирательства по фактам нарушений в Министерстве печати административный способ защиты прав вещателей не может считаться эффективным. Судебная процедура по делам данной категории регулируется в настоящее время главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ («Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов»). Она содержит ряд процессуальных особенностей в части сроков исковой давности (сокращенный – три месяца), распределения бремени доказывания (обязанность доказывания правомерности (законности) актов, решений возлагается на орган, принявший оспариваемые акты). По ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

7.2. Положение о лицензировании телерадиовещания в РФ 1994 года (утв.Постановлением Правительства №1359 от 7 декабря 1994 года): его нормы носили «восполняющий» характер и должны были действовать до принятия специального закона, касающегося Федеральной комиссии по телерадиовещанию, ее полномочий и процедуры их реализации. Возникшие впоследствии обоснованные противоречия с более поздними актами в сфере СМИ и лицензирования были вызваны изначально временным характером норм Положения. Способы согласования противоречий и восполнения пробелов: непоследовательность практики МПТР.

7.2.1. Общие требования Положения: порядок лицензирования, перечень необходимых для получения лицензии документов, основания для отказа в выдаче и условия аннулирования лицензии, полномочия лицензирующего органа по осуществлению контроля над соблюдением условий лицензий.

Перечень документов, предоставляемых в лицензирующий орган для получения лицензии (заявление по установленной форме, сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования программ, а также свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации (обычно телеканалов)), введенный Положением 1994 года, является исчерпывающим и до сих пор действует, несмотря на ряд попыток МПТР расширить его на уровне ведомственных актов. Лицо, получившее в установленном порядке лицензию на вещание, согласно Закону о связи вправе обратиться в Министерство связи для получения (во внеконкурсном порядке) лицензии на деятельность по связи в области телерадиовещания и на основании этих двух разрешительных документов вводить в эксплуатацию собственный передатчик или заключать с предприятиями связи договор о трансляции сигнала.

7.2.2. Бланкетные нормы Положения и отсутствие механизмов их реализации. Данный акт ссылается на «установленный порядок» продления и переоформления лицензий, упоминает процедуру конкурсного рассмотрения ситуаций, когда на одну частоту претендуют несколько соискателей, но ни Положение, ни иные акты не уточняют указанные процедуры. Положение предусматривает значительную широту усмотрения лицензирующего органа в рамках установленного им порядка лицензирования. Для рассмотрения спорных конкурсных ситуаций Положение предписало создать при ФСТР Комиссию по вещанию, однако ее решения носили декларативный характер. Анализ опыта ее работы: Комиссия по запросам ФСТР реагировала а появление спорных ситуаций и готовила рекомендации по их разрешению, но ФСТР обязана была только «учитывать» их при вынесении своего решения. Отсутствие открытости и прозрачности при принятии окончательного решения делали такую практику юридически уязвимой: непоследовательность и сомнительность «мотивов» госоргана в различных случаях могли быть оспорены, в то же время исход споров оказывался неопределен из-за отсутствия четких нормативных обоснований позиций сторон.

7.2.3. Практика применения наиболее спорных норм Положения о лицензировании. Антимонопольные ограничения в сфере вещания (п.13 Положения): невозможность «получить лицензии на осуществление теле-и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети». Терминологическая неопределенность данной нормы осложнено отсутствием четкого описания состава нарушения. Применение данной нормы было неэффективно при отсутствии формального разграничения в ней «видов» вещания в зависимости от используемых средств и технологии (различные частотные диапазоны, кабельное и спутниковое вещание, в отличие от эфирного). При соотнесении с иными нормами «общего» антимонопольного законодательства и попытке их применения к подобным отношениям становилась очевидна потребность в их специальном урегулировании в связи со спецификой данного вида деятельности. Практика требовала выработки возможных критериев для определения наличия «монополии» на рынке вещания (принадлежность или связь интересов организаций-лицензиатов в совокупности с единообразием программной политики и т.п.).

Практика выявила также противоречие между нормами Закона о лицензировании и Закона о СМИ в отношении основания и порядка вынесения предупреждений: предусмотренная Законам о лицензировании возможность привлечения к ответственности за любое, даже незначительное, нарушение законодательства подрывала стабильность развития отрасли. Широкое применение в практике МПТР получил институт приостановления действия лицензии, что могло стать эффективным инструментом давления на «недружественные» вещательные компании: в необходимый момент вещание компании могло быть приостановлено, и даже в случае последующего признания действий госоргана необоснованными экономический и «политический» ущерб для компании был несоотносим с реально исчисляемыми убытками. «Дело» телекомпании «Петербург» (август 1999 года).

 

Вопросы к семинарскому занятию:

1.      Перечислите основные акты, действовавшие в сфере лицензирования телерадиовещания в России и укажите их «иерархию».

2.      Какой акт был основным источником процедурных норм при выдаче, продлении, приостановлении и отзыве лицензии на вещание в 1998 – 2001 гг.? На основе анализа соответствующих норм опишите действующие процедуры. Обсудите их преимущества и недостатки с контексте специфики данного вида деятельности.

3.      На основе анализа текста Положения о лицензировании 1994 года укажите его основные недостатки. Обсудите практические проблемы при применении соответствующих норм и предложите пути их коррекции.

4.      Каким образом Положение о лицензировании решает проблему предотвращения монополии на рынке вещания? Насколько это эффективно?

 

Нормативные акты:

1.      Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года.

2.      Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу).

3.      Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359)

4.      Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» (№ 1022 от 10 сентября 1999 года)

5.      Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48)

6.      Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552

7.      Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания (утв. Приказом МПТР и Государственного комитета РФ по телекоммуникациям №38/75 от 9 ноября 1999 года)

8.      Порядок рассмотрения заявлений на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания и радиочастотных заявок (утв. Приказом МПТР и Минсвязи №86/21 от 28 декабря 1999 года)

9.      Приказ ФСТР «Об усилении государственного контроля за соблюдением вещательными организациями законодательства РФ в области телевидения и радиовещания, средств массовой информации и условий лицензии на вещание» (№146 от 10 декабря 1998 года)

Литература:

1.      Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002.

2.      Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999.

3.      Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000.

4.      Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001.

5.      Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.).

6.      BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал.