Тема 8. Пробелы в установлении правового режима телерадиовещания в России: история и современное состояние.

8.1. Основные проблемы практики регулирования вещания и попытки их нормативного разрешения.

Аннулирование лицензии по Закону о СМИ и Закону о лицензировании: Закон о лицензировании содержал большие гарантии прав лицензиатов, предписывая исключительно судебный порядок аннулирования лицензии, в то время как Закон о СМИ допускал аннулирование лицензии по решению лицензирующего органа. В период действия Закона о лицензировании коллизия разрешалась в пользу данного акта как принятого позднее, однако это имело как положительные, так и отрицательные последствия. Закон о лицензировании ограничивал права лицензирующего органа самостоятельно по своему усмотрению выносить подобные решения. Однако приоритет всех норм этого закона в ряде случаев вступал в противоречия с интересами отрасли. Применение в сфере телевещания общего порядка приостановления и аннулирования лицензии в неизменной форме противоречило существу отношений в данном виде деятельности: полугодичное приостановление работы, независимо от последующего решения суда, непоправимо подрывает финансовое состояние компании-вещателя, зависящей от постоянных рекламных доходов. Представители индустрии призывали выработать особый режим для данной сферы, предлагали варианты процедуры с учетом специфики отрасли.

8.2. Проблема «скрытой уступки лицензии». Действующие документы (ст.32 Закона о СМИ, п.17 Положения о лицензировании 1994 года) признают такое деяние нарушением, влекущим аннулирование лицензии. Закон о СМИ допускает уступку лицензии на вещание другому лицу только «с согласия органа, ее выдавшего» (ст.31). Само понятие уступки лицензии остается не определенным: практика позволяет понимать под ней смену юридического лица – держателя лицензии МПТР, без согласия лицензирующего органа. На сегодняшний день нет перечня обстоятельств, которые следует однозначно квалифицировать как уступку лицензии: относятся ли к ним переход прав на определенную часть акций (долей) компании-лицензиата, реорганизация юридического лица и т.п. Постановление «О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание..» № 698 (от 26 июня 1999 года) вводит конкурсный порядок распределения всех свободных частот, не оговаривая случаев допустимой передачи лицензий с согласия лицензирующего органа. Правовые последствия такого упущения неоднозначны: приоритет актов большей юридической силы (Закона о СМИ) дают возможность правомерно избежать выставления частоты на конкурс.

8.3. Проблема продления срока действия лицензий: в настоящее время отсутствует исчерпывающее урегулирования вопроса на уровне закона (в том числе Закона о СМИ); норма Положения о лицензировании 1994 года отсылает к «установленному порядку» пролонгации, предписывая лишь «учитывать мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ». До введения обязательной конкурсной процедуры, когда на частоту, которую по истечении срока лицензии хочет сохранить за собой прежний вещатель, претендуют другие заявители, вопрос рассматривала Комиссия по вещанию (пункт 6 Положения о лицензировании), однако для лицензирующего органа ее мнение не было обязательным: возобновление лицензий вещателям могло осуществляться без соблюдения какого-либо «установленного порядка». Согласно Закону о лицензировании 1998 года, лицензирующий орган был «вправе» отказать в продлении лицензии в случае «фиксации» нарушений законодательства на протяжении срока ее действия: диспозитивность нормы допускала непоследовательность ее применения Министерством, в том числе отказы в продлении лицензии на основании субъективной оценки серьезности зафиксированного правонарушения.

В настоящее время в действующем законодательстве правовое решение до сих пор отсутствует. Возможными способами разрешения вопроса могут стать: введение условий и критериев для автоматического продления срока действия лицензии, установление перечня нарушений, влекущих отказ в продлении срока; необходимая детализация и нормативное закрепление на уровне закона и ведомственных актов процедуры проверки деятельности лицензиатов, привлечения к ответственности вынесения предупреждений со стороны МПТР. В настоящее время осуществление Министерством печати и телерадиовещания контрольных действий не регулируются Законом о лицензировании, отраслевое законодательство также не содержит специальных норм. Процесс «лицензионного контроля» выведен и из сферы действия закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Однако процедурные положения и предусмотренные правовые гарантии прав субъектов в процессе лицензионного контроля могут быть использованы при разработке специальных норм для сферы телерадиовещания.

8.4. Изменение процедуры лицензирования в связи с принятием новой редакции Закона о лицензировании 2001 года (№ 128-ФЗ от 8 августа 2001 года). Новая редакция предусматривала значительное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. В процессе разработки нового закона в МПТР велись дискуссии по поводу предложения изъять из сферы действия «рамочного» закона о лицензировании теле-и радиовещание: это стремление объясняли необходимостью вывести вещателей из-под чрезмерно жестких процедур, касающихся порядка выдачи лицензий и контроля за осуществлением лицензионных требований и условий. В то же время признавалась необходимость выработки особого правового режима и его закрепления в специальном законодательстве.

Последствия окончательного изъятия телерадиовещания из перечня лицензируемых видов деятельности: МПТР подчеркивает необходимость и правовые обоснования возврата к прежнему режиму лицензирования (в соответствии с нормами закона о СМИ и Положением о лицензировании телерадиовещания 1994 года). Этот подход грозил возобновлением действия неполных и недостаточных норм имеющихся актов, предоставлением чрезмерно широкого усмотрения лицензирующему органу и иными неблагоприятными последствиями для развития индустрии. Данная правовая позиция МПТР также вызывала сомнения в ее правомерности: толкование юридико-технической нестыковки нового закона о лицензировании допускает вывод о том, что этот акт полностью отменил лицензирование телерадиовещания и соответственно прекратил полномочия Министерства печати и телерадиовещания в этой части.

Коллизионная правовая ситуация повлекла несоответствие «буквы закона» и всей последующей практики МПТР. Вскоре после принятия нового закона было обнародовано «разъяснение» Министра по делам печати и телерадиовещания РФ М.Ю.Лесина, обосновывающее дальнейшее осуществление лицензирования телерадиовещания органами МПТР. Министерство истолковало Закон о лицензировании таким образом, что он изымает телерадиовещание из общего режима лицензирования, поскольку в данной сфере действуют профильные законы – «О связи» и «О средствах массовой информации». На основании и в развитие их положений были приняты Постановления Правительства (в том числе утверждающие Положения о лицензировании соответствующих видов деятельности), которые могут применяться в условиях отмены закона о лицензировании. В то же время положения Закона о лицензировании 2001 года допускают и иное прочтение, что влекло юридическую неопределенность судьбы данных видов деятельности.

Возможными средствами разрешения коллизии могут стать внесение дополнения в закон о лицензировании и поправок – в соответствующие статьи Закона о СМИ; проекты таких поправок разрабатывались органами индустрии вещания и Министерством, однако они так и не нашли своей реализации. Правовые последствия сохраняющегося противоречия в законе: применение закона, руководствуясь одним из возможных его толкований, недопустимо, поэтому существует возможность судебного обжалования сегодняшних действий Министерства.

 

Вопросы к семинарскому занятию:

1.      На основе анализа статей Закона о СМИ и Положения о лицензировании сформулируйте понятие «скрытой уступки лицензии». Предложите нормативное определение и критерии выявления данного правонарушения.

2.      Какая процедура применяется в настоящее время для аннулирования лицензии на вещание? Каким нормативным актом она установлена? Сравните судебную и административную процедуры аннулирования лицензии с точки зрения целесообразности и эффективности и гарантии прав вещателей.

3.      Подлежит ли деятельность по вещанию лицензированию после введения в действие Закона о лицензировании 2001 года? Обоснуйте свою точку зрения.

 

Нормативные акты:

1.      Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года.

2.      Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №158-ФЗ от 25 сентября 1998 года (утратил силу).

3.      Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года.

4.      Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года)

5.      Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380)

6.      Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года

Литература:

1.      Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002.

2.      Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000.

3.      Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001.

4.      Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.).

5.      BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал.