Тема 9. Переход к конкурсной процедуре распределения лицензий: правовое регулирование и проблемы применения

9.1. Введение обязательной конкурсной процедуры лицензирования: в 1999 году было принято Положение «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года), касающееся порядка распределения частот в столицах субъектов РФ и городах с населением свыше 200 тыс. человек. Положение утвердило единый порядок распределения частот, при этом отказалось от каких-либо льгот и привилегий при выдаче лицензий (при установлении суммы конкурсного взноса, требований к концепции вещания и т.п.) в зависимости от статуса участников конкурсов (претендентов на частоты), например, государственным компаниям.

Основные спорные моменты при подготовке проекта: среди представителей индустрии, в первую очередь региональных вещателей, и государственных органов целесообразность введения в России исключительно конкурсного порядка лицензирования в силу структурных и экономических особенностей российского телевидения. Из-за финансовой слабости мелких телекомпаний в регионах практически отсутствовала конкуренция, что теоретически могло не создать конкурсную ситуацию; в таком случае преимущество оказывалось у крупного сетевого вещателя или ВГТРК. Это не соответствовало предполагаемым целям введения конкурсного порядка лицензирования. С другой стороны, наличие конкурента согласно Положению 1999 года в принципе необязательно: данный акт предусматривает ситуацию, когда в конкурсе участвует только один соискатель, и если его концепция вещания отвечает объявленным условиям, он получает лицензию, в противном случае объявляется повторный конкурс.

9.2. Формирование практики применения конкурсного порядка распределения всех частот для наземного эфирного телерадиовещания, в том числе вновь разработанных и освободившихся в результате конверсии. Соотношение норм Положения от 26 июня 1999 года с гражданско-правовыми положениями о конкурсах и аукционах (ст.447-449 ГК). Организатор конкурса (уполномоченный орган исполнительной власти), его статус и обязанности (обнародование всех существенных условий, порядок проведения конкурса и оформление его результатов). Право победителя на получение «в пакете» лицензий и на телерадиовещание, и на деятельность по связи в области телерадиовещания отражали специфику данного вида деятельности: Положение пыталось разрешить давнюю проблему несогласованности при получении второй лицензии. В этот же период планировалась разработка формы единой лицензии, однако в результате введена она так и не была.

9.3. «Финансовая составляющая» в новом порядке лицензирования: правовая природа и порядок установления. Положение предусматривало установление определенной суммы в качестве взноса, который надлежало выплатить победителю за получение права на вещание. Основания установления размера «единовременной платы» за получение лицензии: уполномоченный орган (МПТР) исходил в данном случае «из затрат государства на разработку частотного канала, обеспечения работы конкурсной комиссии», а также с учетом необходимых расходов на проведение конкурса (п.6 Положения «О конкурсном порядке…»). Существенными критериями, не имевшими нормативного определения, признавались также экономические особенности конкретного региона (объем рекламного рынка города, плотность населения и т.п.).

Порядок внесения «единовременного взноса» как условие участия в конкурсе. Отсутствие единого критерия определения суммы могло поставить в неравное положение вещателей, которым необходимо было уплачивать взнос, размер которого произвольно и непредсказуемо изменялся в каждом случае. Правовые и экономические последствия для потенциальных лицензиатов: возможность злоупотреблений со стороны госслужащих и представителей крупных, в первую очередь центральных, вещательных компаний при организации конкурсов, проблемы менее состоятельных вещателей с изысканием средств для участия в конкурсе. Министерство печати обосновывало введение «финансовой составляющей» необходимостью гарантировать, что победитель будет обладать достаточными средствами для развития вещания и целесообразного использования частотного ресурса с учетом затратности вещательного бизнеса и интересов аудитории. Однако «правомерность» предотвращения таким способом участия в конкурсе претендентов, которые не обладают достаточными средствами, могла быть оспорена.

9.4. Положение 1999 года устанавливало порядок распределения полученной по результатам конкурса суммы (между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Минсвязи (по 20% соответственно)), а также предусматривало условия возврата уплаченного конкурсного взноса проигравшим претендентам. В то же время в данном акте не предусмотрены какие-либо дополнительные гарантии имущественных прав претендентов, вложивших средства в разработку частоты, выставленной на конкурс. «Инициативный» вещатель, ранее заказавший разработку данной частоты, участвует в конкурсе на общих основаниях, и его вклад может быть учтен Федеральной конкурсной комиссией по ее усмотрению, но не гарантирует ему победы. В ответ на возражения вещателей МПТР предлагало ряд вариантов решения вопроса, в том числе возможность «включения в протокол конкурса обязательства победителя возместить эти расходы», которая нарушает гражданско-правовой принцип свободы договора. В случае введения этого варианта на уровне ведомственного ненормативного акта может быть установлена обязанность победителя возместить расходы третьего лица, произведенные последним по собственной инициативе.

Основной причиной данной коллизии является допускаемое сегодня «альтернативное» право вещателей на самостоятельную разработку частот, выставляемых на конкурс. Эта возможность на первый взгляд увеличивает вероятность появления новых свободных частот и гарантирует свободу инициативы претендентов, однако впоследствии порождает серьезные имущественные противоречия. Одним из предлагаемых вариантов правовых решений является передача этой функции МПТР в качестве обязанности и одновременно исключительного полномочия. Это может повлечь возможные отсрочки выделения новых частот в ряде регионов и ограничение частной инициативы, однако упорядочит отношения претендентов и Министерства в процессе проведения конкурса. МПТР как получатель бюджетных средств из платы за пользование частотами и организатор конкурсов обязано взять на себя бесспорное возмещение расходов разработчиков частот, в том числе и выигравших конкурс (поскольку по общему правилу – при участии в конкурсе на частоту, выставленную из ресурсов МПТР – победитель не несет подобных расходов). До усовершенствования правового регулирования этого вопроса сегодня существует возможность возврата средств путем взыскания их с Министерства по делам печати и телерадиовещания как неосновательно сбереженных (на основании гл.60 ГК РФ) в судебном порядке.

9.5. В период действия Закона о лицензировании 1998 года возникала проблема правомерности взимания «единовременной платы» за выдачу лицензии на конкурсе с учетом установленной этим Законом процедуры выдачи лицензии: спорной оказывалась допустимость введения подзаконным актом дополнительного (помимо сбора за рассмотрения заявления и за выдачу лицензии, которые в сумме не могли превышать 13 МРОТ) денежного взноса за выдачу лицензии. Однозначное правовое обоснование практики «конкурсного лицензирования» в 1998-2001 гг. МПТР предложено не было. Юридическая «шаткость» позиции МПТР в этот период не была проверена судебной практикой и не подвергалась возможной проверке ее соответствия федеральному закону. По своей правовой природе единовременная плата подпадает под определение федерального сбора, который на сегодня может быть установлен только на уровне закона (Налоговым кодексом), но не подзаконного акта (Постановления Правительства РФ).

 

Вопросы к семинарскому занятию:

1.      Проанализируйте позитивные и негативные стороны введения конкурсного порядка выдачи лицензий. Каким образом он сказывается на позициях центральных и региональных вещателей?

2.      Каким образом осуществляется компенсация расходов вещателей на разработку частоты, выставленной на конкурс? Какие нормативные акты применяются в этом случае?

3.      Проанализируйте правовую природу и правомерность взимания «единовременной платы» за выдачу лицензии.

 

Нормативные акты:

1.      Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359)

2.      Постановление Правительства РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (№698 от 26 июня 1999 года)

3.      Положение «О проведении конкурса на наземное эфирное телерадиовещание а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей радиовещания» (утв. Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года)

4.      Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (утв. Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 года)

5.      Приказ МПТР РФ от 10 марта 2000 года №55 «Об утверждении порядка зачисления и использования средств от проведения конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание»

6.      Постановление Правительства РФ «О введении платы за использование радиочастотного спектра» от 2 июня 1998 года №552

Литература:

1.      Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002.

2.      Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999.

3.      Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания. М., Центр «Право и СМИ», 2000.

4.      Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001.

5.      Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.).

6.      BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал.