Тема 17. Особенности правового режима кабельного вещания

17.1. Место кабельного вещания в системе телерадиовещания. Технические и структурные особенности кабельного вещания: кабельные компании, как правило, не ведут самостоятельного вещания, осуществляя распространение «чужих» сигналов, однако занимают существенную нишу интересов аудитории в получении большого количества программ различных, в первую очередь зарубежных, производителей с качественным сигналом. Отсутствие «ограниченности» ресурса при распространении сигнала по кабелю обусловливает особенности правового режима их деятельности. Особенности программной политики кабельной компании связаны с большим количеством программ и ориентацией на узкие группы интересов аудитории. На этом основаны методы формирования «пакетов» каналов, их критерии и правовые особенности использования прав на программы (в зависимости от аудитории: индивидуальные подписчики, коллективные абоненты – гостиницы и т.п.).

17.2. Западный опыт кабельного вещания: первоначально оно сыграло значительную роль в решении проблемы приема телесигнала в труднодоступных местах, преодоления метеорологических помех и т.п. Современные принципы программной политики кабельных компаний: подбор специализированных каналов, отражение интересов узких слоев аудитории.

Правовое регулирование кабельного вещания на Западе включает подробное решение большинства организационных вопросов: процедура выдачи разрешений на создание кабельной сети регулируется, как правило, на уровне муниципальных властей. Требования к содержанию программных пакетов незначительны. Предусмотрены доли «обязательных» тематических каналов: включение образовательных, информационно-политических, детских и т.п. в «базовые» каналов пакеты наравне с коммерчески привлекательными популярными программами.

Правила «обязательной ретрансляции» местных «эфирных» компаний (включение в пакеты программ каналов местных станций): их основное назначение в содействии конкуренции и обеспечении доступности качественного вещания населению. В отсутствие таких правил зрители откажутся от некачественных сигналов эфирных станций в пользу сходных каналов в кабельных сетях, и эфирное вещание лишится аудитории и рекламных доходов. В то же время это противоречит интересам тех, кто не может себе позволить принимать платное кабельное телевидение.

Государственное регулирование тарифов на услуги кабельных сетей: как правило, на различном уровне власти устанавливаются максимальные расценки на «базовые» пакеты услуг, а также льготы для отдельных категорий пользователей. Полномочия регулирующих органов и их пределы должны устанавливаться рамочными нормативными актами в данной сфере; там, а также в ведомственных актах вводятся критерии расчета «разумных» расценок. Иные антимонопольные нормы также применяются к компаниям кабельного ТВ уже на общих основания.

Ограничения в отношении содержания программ: основания и допустимость, незначительность по сравнению с эфирными вещателями.

«Подведомственность» вопросов деятельности кабельных сетей. Распределение полномочий между федеральными органами власти и роль органов местного самоуправления. Наднациональное регулирование в региональных союзах государств (документы Европейского союза и Совета Европы) применимо в части, не противоречащей природе кабельного вещания. Отсутствуют основания для применения ограничений, по строгости аналогичных нормам об эфирном вещании, поскольку теория ограниченного ресурса не касается кабельного ТВ, а кроме того, кабельное телевидение не настолько распространено и доступ к нему (в том числе к специализированным каналам «сомнительного» содержания), как правило, осуществляется по воле пользователя и технически затруднен (в первую очередь для детей).

17.3. Практика становления и правовой режим кабельного вещания в России. В настоящее время отсутствует какой-либо специальный статус кабельных компаний по сравнению с эфирными вещателями, поэтому действует единый порядок лицензирования и дальнейшего регулирования. Подобная практика, особенно в процессе развития технологий кабельного вещания и изменения общего законодательства о СМИ создает серьезные проблемы применения. Неопределенность правовой ситуации после принятия нового закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» повлекла приостановление выдачи лицензий кабельным операторам в конце 2001 года. Новый закон поставил под сомнения само наличие у МПТР полномочий по лицензированию телерадиовещания (в том числе и в кабельных сетях). В то же время осуществление лицензирования в соответствии с подзаконными и ведомственными нормативными актами (некоторые из них приняты около 10 лет назад) создает самостоятельные проблемы и противоречия правового и практического характера.

17.4. Недостаточность понятийного аппарата действующего законодательства для характеристики правового статуса кабельных компаний. Правовые основания применения «общего» режима лицензирования – нормы ст.2 и 31 Закона о СМИ и п.2 Положения о лицензировании, согласно которым они осуществляют распространение продукции СМИ с использованием средств кабельного вещания.

Несовершенство и неполнота норм Положения о лицензировании является основным препятствием в развитии кабельного вещания (принятое в 1994 году, Положение было предназначено в первую очередь для лицензирования именно эфирных вещателей). Реализация отдельных требований Положения в данной сфере нецелесообразна или практически неосуществима. Требование предоставлять в лицензирующий орган копии «свидетельства о регистрации СМИ и редакционного устава» влекут негативные правовые последствия для кабельной компании. Применение этой нормы предполагает, что организация-лицензиат будет производить собственные телепрограммы и распространять их на своем канале, право пользования которым получит в соответствии с лицензией. Однако это противоречит общепринятому практическому принципу деятельности организации кабельного вещания, которая, как правило, не занимается выпуском собственных СМИ (отдельных программ или телеканалов), а заключает договоры с независимыми производителями или эфирными вещателями о ретрансляции (распространении) их программ в кабельной сети.

17.5. Необходимость разграничения статуса «самостоятельных» вещателей и кабельных компаний: на уровне федеральных органов власти обсуждаются перспективы создания для кабельного вещания особого правового режима. Существует необходимость изменения формы лицензии для кабельных компаний, с одной стороны, и для вещателей, которые предполагают распространять свой канал в кабельной сети, с другой. Необходима «легализация» статуса кабельных компаний, которые не осуществляют и не собираются осуществлять выпуск собственного СМИ: предлагается, чтобы такую деятельность не квалифицировали как телерадиовещание со всеми вытекающими правовыми последствиями, таким образом, были отменены требования, касающиеся наличия свидетельства о регистрации СМИ и т.п.

Деятельность кабельной компании предполагает иной круг прав и обязанностей держателя разрешения на деятельность по распространению (ретрансляции) сигнала в кабельных сетях. В частности, необходимо освобождение от ответственности за содержание передаваемых «чужих» программ (недопущение ситуаций, когда, как при действующей системе, кабельная компания – лицензиат может понести ответственность за нарушение, совершенное другим субъектом).

Необходимые технические и организационные элементы статуса кабельной компании. Обязанность ретранслировать программы эфирных вещателей своего региона, характерная для законодательства многих европейских стран и США. Потенциальные «угрозы» подобных пробелов в законодательстве (препятствие конкуренции между эфирными и кабельными компаниями и между несколькими эфирными вещателями при формировании «пакетов» программ). Современные проекты регулирования вопроса: выделение доли каналов кабельной системы для местных эфирных вещателей (например, телекомпаний, обладающих статусом общероссийских, или по иному критерию) и т.п.

Действующее законодательство часто создает «административный барьер» для успешной коммерческой деятельности кабельных вещателей. Правовые последствия применения нормы Положения о лицензировании о необходимости указывать в лицензии частоту и номер канала вещания, по которому распространяется каждое «СМИ» кабельной компании – возникновение обязанности вносить изменения в лицензию с появлением каждого нового канала, невозможность упорядочивать пакеты программ по своему усмотрению, если компания сочтет целесообразным изменение номеров каналов. Это усложняет процедуру деятельности компании и влечет дополнительные затраты времени и средств.

17.6. «Антимонопольная» норма Положения о лицензировании (пункт 13), запрещающая одному лицу получать лицензию более чем на два канала вещания на одну и ту же территорию: практика применения в сфере кабельного вещания является наиболее острой проблемой данной сферы. На практике данное ограничение несовместимо с «пакетным» принципом работы кабельного вещания, многопрограммного по своей природе и предназначению. Применение нормы Положения о лицензировании создает угрозу практическому развитию кабельного бизнеса и лишение его основной коммерческой привлекательности: при ее соблюдении ни одна кабельная сеть не сможет включать в свою программу более двух каналов.

Непоследовательность в применении этой нормы Положения характерна для политики регулирующих органов: они практиковали неприменение действовавшего п.13 Положения о лицензировании в отношении кабельных компаний в 1994-2001 гг., но затем обнародовали план «приведения практики МПТР в соответствие» с действующим законодательством. Последствия для работающих кабельных вещателей – процедура «приведения в соответствие» своей деятельности и документов – может повлечь существенные убытки в связи с расторжением договоров с программодателями или проведение реорганизационных процедур фактически «в обход» требований МПТР. Возможность судебного обжалования действий Министерства недостаточно эффективна, поскольку обоснованием позиции кабельных компаний должны стать практические особенности их вида деятельности, не учитываемые на настоящий момент ни законодательством, ни судебной практикой.

Противоречия регулирования «содержательной» стороны деятельности кабельного вещания. Низкая договорная дисциплина в отношениях по передаче прав на распространение программ, экономические последствия для нарушителей в случае взыскания причитающегося вознаграждения и штрафных санкций в судебном порядке (процедура, нормативные размеры штрафов, возможность и порядок взыскания убытков). Правовые основы договорных отношений с иностранными партнерами: международно-правовая охрана авторских прав (применение норм международного частного права, основные международные договоры в сфере авторского и смежных прав, их действие в отношении России, разрешение коллизий с российским законодательством).

 

Вопросы к семинарскому занятию:

1.      Проанализируйте процедуру выдачи лицензии на вещание в РФ и укажите, в каких вопросах допустимо, а в каких – нецелесообразно применять ее к кабельным компаниям?

2.      На основе анализа материалов по западной практике выделите основные направления регулирования кабельного вещания. Какие из них развиты в России? Какие и каким образом следует разработать подробно?

3.      Какие антимонопольные ограничения на деятельность кабельных операторов существуют в России? Оцените практику их применения, предложите варианты усовершенствования нормативных формулировок.

 

Нормативные акты:

1.      Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья).

2.      Закон РФ «О средствах массовой информации» №2124-1 от 21 декабря 1991 года.

3.      Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 года

4.      Европейская конвенция о трансграничном вещании (вступила в силу 1 мая 1993 года, в редакции 1998 года).

5.      Федеральный закон от 16 февраля 1995 года №15-ФЗ «О связи».

6.      Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 8 августа 2001 года.

7.      Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 от 22 марта 1991 года.

8.      Положение «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 года, №1359)

9.      Положение о государственном надзоре за связью и информатизацией в РФ (утв. Постановлением Правительства от 28 апреля 2000 года №380)

10.    Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 05 июня 1994 года №642)

11.    Положение о порядке государственного надзора за использованием радиочастот, радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (ВЧ устройств) (утв. Приказом Госкомсвязи РФ от 3 июля 1998 года №48)

12.    Приказ ФСТР «О включении программной концепции в состав лицензии на осуществление телерадиовещания» №151 от 31 декабря 1998 года

13.    Постановление Правительства РФ «О формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации». (№844 от 27 июля 1998 года)

Литература:

1.      Федотов М.А. Право массовой информации в России. М., 2002.

2.      Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. – М.: Центр «Право и СМИ», 1998.

3.      Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций. М.: Центр «Право и СМИ», 1999.

4.      Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» (Фонд защиты гласности). М.: Галерия, 2001.

5.      Законодательство и практика СМИ. Ежемесячный бюллетень (с 2001 г. «Законодательство и практика масс-медиа»). Издание Института проблем информационного права (www.medialaw.ru). Приложения: ЗиП – Лицензирование (2000 г.), ЗиП – Правовая экспертиза (2002 г.).

6.      BROADCASTING. Телевидение и радиовещание. Ежемесячный журнал.