5.6. Миграционная политика, управление миграционными
процессами
Вмешательство государства в перемещение рабочей силы через
границы произошло гораздо раньше, чем на рынках товаров и услуг.
Уже в конце 18 века в Англии были приняты законы, запрещавшие
эмигрировать промышленным рабочим, а на протяжении 19 века ряд
стран разработали запреты на въезд нежелательных работников. С
конца 19 в. между государствами начали заключаться двусторонние
конвенции, регулирующие выезд и въезд трудящихся-переселенцев.
Многие конвенции в сфере регулирования миграционных потоков
действуют и в настоящее время. Например, Филиппины подписали
соглашения, касающиеся эмигрантов, с 25 странами.
Миграционная политика стран-импортеров трудовых ресурсов
Практически все страны мира в настоящее время регулируют
процесс иммиграции, чтобы из общего потока потенциальных мигрантов
получить для своей страны нужных работников или простимулировать
их отъезд из страны обратно на родину (реэмиграция).
С этой целью во всех развитых странах созданы государственные
органы, которые решают вопросы, связанные с перемещением
иностранной рабочей силы через национальные границы.
Например, в США вопросами трудовой миграции занимаются
многие федеральные органы. Государственный департамент имеет
специальное Бюро по консульским вопросам, которое устанавливает
порядок предоставления въездных виз, контролирует их выдачу и ведет
учет. В Министерстве юстиции существует Служба иммиграции и
натурализации, на которую возложен контроль за соблюдением
правового режима въезда и пребывания иностранцев на американской
территории, а также их задержание и депортация, если они нарушают
действующее законодательство США. Министерство труда определяет,
не окажется ли иммигрант обузой для американской экономики, не
лишит ли он какого-либо американца рабочего места. Взвесив все
обстоятельства, Служба иммиграции и натурализации может
предоставить иммигранту разрешение на проживание в США.
Аналогичные органы регулирования трудовой миграции
существуют в Германии, Норвегии, Турции, Греции, Ирландии, Польше,
Словакии и др. странах.
Одним из важных методов регулирования иммиграции работников
является заключение международных соглашений. Их цель – ввести
количественные ограничения в процесс трудовой миграции. Они могут
быть:
• двухсторонними, которые принимают вид
межправительственных и межведомственных договоров; в обоих
случаях в качестве уполномоченных выступают ведомства по труду.
Подписанные соглашения реализуются следующим образом - запрос о
кандидатах-мигрантах направляется в уполномоченный орган своего
государства, который изучает его соответствие условиям соглашения и
переправляет уполномоченному органу принимающей страны.
Недостаток двусторонних конвенций - часто они принимали форму
сговора (с секретными условиями) против не охваченных этими
соглашениями импортеров и экспортеров рабочей силы из других стран,
толкали правительства на выторговывание льгот у очередных партнеров;
• многосторонние соглашения получили распространение в
странах Западной Европы. Между ее странами на различных уровнях
происходят переговоры о проведении единой иммиграционной
политики. Так, в январе 1991 г. на Венской конференции было принято
совместное коммюнике с целью нейтрализации волны
неконтролируемой иммиграции из стран бывшего СССР.
Принимающими странами используется чаще всего
ограничительная практика для неконтролируемого въезда в страну.
Для представителей большинства обычных профессий
национальное законодательство принимающих стран устанавливает
следующие ограничения:
• большое внимание уделяется квалификации рабочей силы
(требования к уровню образования или стажу работы по специальности);
требования эти в разных странах очень похожи.
О высоких требованиях к качеству прибывающей рабочей силы
свидетельствует необходимость прохождения процедуры признания
имеющихся у мигранта документов об образовании или
профессиональной подготовке, а также имеющегося опыта работы по
специальности.
Наиболее типичные:
• Гарантии в виде диплома о высшем или среднем специальном
образовании.
Например, в Австралии считают законными следующие
российские дипломы: инженеров промышленного производства,
специалистов по компьютерам, бухгалтеров, а также свидетельства о
профессиональном образовании слесарей-монтажников,
электромехаников, рабочих-металлопрокатчиков.
Во многих компаниях и исследовательских институтах США
несмотря на наличие вакансий, на работу могут быть приглашены лишь
опытные исследователи, имеющие как минимум 5-ти летний стаж. В
Австралии принимают специалистов с профессиональным стажем не
менее 3-х лет. А в Омане и Катаре даже для поваров необходим стаж не
менее 5-ти лет.
Важны «фильтром» для въезда иностранных работников является
состояние их здоровья. В США в соответствии с иммиграционным
актом 1990 г. не допускаются наркоманы и лица, страдающие
различными видами психических заболеваний. А шведские и
норвежские фирмы-наниматели проводят предварительное медицинское
и психологическое тестирование иностранных кандидатов на въезд.
Еще одним требованием к качеству рабочей силы является ее
социальная «чистота», что считается важным моментом для сохранения
социальной и политической стабильности принимающей страны. В США
ограничивается въезд в страну членов коммунистических партий или
любой другой партии тоталитарного типа; не допускаются также
иностранцы, осужденные за уголовные преступления, и лица, присутствие
которых может нанести ущерб международным интересам страны.
В качестве инструмента регулирования численности используется
показатель иммиграционной квоты, который ежегодно рассчитывается и
утверждается в стране-импортере. При определении квоты
учитываются:
- потребности страны в иностранной рабочей силе по отдельным
категориям привлекаемого населения (половозрастным группам,
образованию);
- состояние национальных рынков труда;
- жилья;
- политическая и социальная обстановка в стране-импортере.
В странах-реципиентах широко распространены профессионально-
отраслевые ограничения в форме:
- Прямых запретов. Так, в Турции действует закон, который
содержит подробный перечень профессий, которыми иностранцам
заниматься нельзя. К ним относятся врачи, адвокаты, фармацевты, пилоты,
шахтеры, водители, рыбаки, официанты, агенты по продаже имущества,
брокеры на бирже, сторожа, экскурсоводы и т.д.;
- Косвенных запретов, т.е. когда выделяют приоритетные профессии
для въезда.
Предпочтительный режим принимающих стран, как правило,
состоит из следующих пяти групп:
1 – работников, претендующих на малооплачиваемую,
непрестижную, тяжелую и вредную работу (работа по уборке мусора,
урожая, в теплицах или ремонтных мастерских, строительство жилья,
бурение нефтяных скважин);
2 – специалистов быстро развивающихся сфер народного
хозяйства – бухгалтеров, работников торговли, банков, новых
высокотехнологичных отраслей;
3 – представителей редких профессий, т.е. «штучных»
специалистов (огранщики алмазов, реставраторы картин и рукописей,
врачи, практикующие нетрадиционные методы лечения);
4 – специалистов высшего класса и представителей свободных
профессий (выдающиеся ученые, музыканты, скульпторы, спортсмены);
5 – руководящего персонала фирм и их подразделений, а также
предпринимателей, которые переносят свою деятельность в
принимающую страну и создают рабочие места.
Во многих принимающих странах предусмотрены и скрытые
правовые нормы защиты национального рынка труда, которые
«включаются» при возникновении определенных ситуаций. Так, в
Германии разрешение на работу, выданное иностранцу может быть
досрочно отозвано, если возникнут особые условия на рынке труда. В
настоящее время развитые страны разработали системы стимулирования
оттока трудящихся-мигрантов. При определенных обстоятельствах меры
по ограничению въезда иммигрантов дополняются различными
способами стимулирования их репатриации. Программы репатриации
касаются профессий или этнических групп, например отток «синих
воротничков» или турок и греков из Германии, а также
североафриканцев из Франции.
Используется в основном три вида таких программ:
– программы материальной компенсации – отступное пособие и
плюс компенсирующие расходы, связанные с отъездом иностранных
рабочих, включая стоимость билетов;
– программы профессиональной подготовки в целях облегчения
иммигрантам отъезда на родину и позволяя им быстро внедриться в
экономику родной страны; это прежде всего касается
неквалифицированных рабочих;
- программы экономической помощи регионам массовой
эмиграции являются самыми радикальными, так как стимулируют
внутренне развитие стран массовой эмиграции. В 1974 г. в Нидерландах
государственная программа под названием «репатриация рабочих-
мигрантов и разработка возможностей национального развития» и
согласно этой программе в Югославии в 1980-1981 гг. было реализовано
около 50 проектов по стимулированию занятости и экономически
отсталых районов.
Во многих странах за нарушения действуют системы санкций –
штрафы – в США – 500 долл. Для работодателей – Словакия – 100, за
повторное –500 крон.
Миграционная политика стран-экспортеров трудовых ресурсов
МОТ так определила цели эмиграционной политики стран-
экспортеров:
-эмиграция трудовых ресурсов должна способствовать
сокращению безработицы, поступлению валютных средств от
трудящихся-мигрантов, которые используются для сбалансированности
экспортно-импортных операций; эмигрантам за рубежом должен быть
обеспечен соответствующий жизненный уровень; требования
возвращения на родину эмигрантов сочетается с приобретением
последними в зарубежных странах профессий и образования.
Для обеспечения процесса трудовой миграции при правительствах
часто создают специализированные консультационные комитеты. Часть
контрольных функций, как правило, осуществляют муниципальные
власти. В качестве уполномоченных ведомств по делам трудовой
эмиграции могут выступать различные министерства.
Слаженные действия этих эмиграционных структур создают
предпосылки для целенаправленного регулирования экспорта рабочей
силы. Комплекс мер, связанных с эмиграционной политикой, включает
«мягкие» методы регулирования, призванные создать благоприятный
эмиграционный климат, и «жесткие» методы, нацеленные на
регулирование объемов и структуры эмиграционных потоков.
Вот некоторые из них:
- Валютная и банковская политика.
Для 60 государств-экспортетов рабочей силы валютные переводы
трудящихся-мигрантов являются важнейшим источником поступления
иностранной валюты и составляют значительную часть платежного
баланса страны, в котором имеется специальная статья «денежные
переводы из-за рубежа». Существуют следующие принципы валютной и
банковской политики, цель которых – создание благоприятного
валютного климата в странах трудовой миграции для привлечения и
«связывания» валютных средств трудящихся-мигрантов:
а) льготы по валютным вкладам;
б) открытие зарубежных филиалов отечественных банков;
в) использование иностранных банков.
-Финансовая политика.
Государства-экспортеры рабочей силы весьма заинтересованы в
эффективном использовании сбережений мигрантов для развития
национальной экономики. Один из путей вовлечения этих сбережений в
экономический кругооборот – вложение в ценные бумаги при
предоставлении определенных финансовых льгот (в восточных странах
особенно – например, необлагаемые налогом).
- Инвестиционная и налоговая политика.
Данная политика выражается в следующих мерах:
а) создание инвестиционного климата ( в Турции – инструкции
банкам о первоочередном предоставлении кредитов лицам, имеющим
валютные счета, в Пакистане – всем пакистанцам, находящимся за
рубежом, осуществлять инвестиции во все сферы национальной
экономики, в Югославии –налоговые льготы для лиц, вкладывающих
валютные сбережения в развитие частного предпринимательства);
б) международное сотрудничество (создание рабочих мест в
районах массовой эмиграции);
в) консалтинговые услуги ( например, в Индии в каждом штате
созданы специальные государственные корпорации, оказывающие
консультационные услуги индусам, возвратившимся на родину после
завершения контракта и членам их семей.
- Таможенная политика.
Практически все страны-доноры вводят таможенные льготы для
возвращающихся трудящихся-эмигрантов. В Бангладеш, например,
правительство разрешает мигрантам ввозить в страну по льготным
таможенным тарифам свыше 40 наименований изделий – от сырья до
предметов роскоши. Часто внутреннее таможенное законодательство
дополняется льготами, предусмотренными международными
соглашениями, в которых страны-доноры добиваются для себя
таможенных преференций. Например, в соответствии с польско-
германским соглашением польские рабочие имели право беспошлинно
вывозить из Германии приобретенные там товары, в том числе и
запрещенные к вывозу.
- Экспансионистская политика.
Государства, занимающиеся экспортом рабочей силы,
располагают арсеналом методов, призванных облегчить «завоевание»
иностранных рынков труда. Используются следующие формы
экспансионистской политики:
- стимулирование сопутствующего экспорта – используются
возможности «привязать» к эмиграционным потокам экспорт товаров
(Филиппины), т.е. трудоустраиваются такие специалисты, работа
которых за рубежом потребует экспорта отечественной продукции;
- подготовка кадров – ориентация системы подготовки кадров на
потребности стран-реципиентов.
- Регулирование структуры и объема эмиграции.
Может стимулирновать или сдерживать трудовую эмиграцию.
Выдвигаются строгие требования к фирмам, занимающимся
трудоустройством граждан за рубежом. К эмигранта может выдвигаться
ряд требований, выполнение которых строго контролируется. В целях
предотвращения утечки за рубеж работников дефицитных
специальностей и кадрового ограбления регионов, используются
административные и экономические ограничения:
- -лимитирование выдачи заграничных паспортов (Вьетнам,
Китай, Южная Корея);
- запрет на выезд отдельных категорий работников;
- установление сроков обязательной работы в стране после
завершения образования за государственный счет.
- Содействие занятости репатриантов.
Многие трудящиеся-эмигранты после возвращения испытывают
определенные трудности при поисках работы и странами-донорами
разрабатываются специальные программы для обеспечения их
занятости.